TC | Inconstitucionalidade

DESCRITORES

Acórdão 316/96, 05.02.1998
Relator: Conselheiro António Ribeiro Mendes
Publicado no DR-II, 18.05.1998

SUMÁRIO

Julga inconstitucional a norma do art.º 69.º, n.º 1, al. a) do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Dec.-Lei 321-B/90, de 15.10, na parte em que refere os descendentes em 1.º grau do senhorio, por violação da al. h) do n.º 1 do art.º 168-º da Constituição (versão 1989).

TEXTO INTEGRAL

Processo n.º 316/96. - Acordam na 1. Secção do Tribunal Constitucional:

1 - 1 - Paulo Alexandre dos Santos Cunha, casado, advogado, residente na Avenida do Visconde de Valmor, 1-A, 14.º, A, em Lisboa, propôs, em 15 de Maio de 1992, acção de despejo, com processo sumário, contra Arnaldo Filipe de Oliveira Pinto, oficial do Exército, e sua mulher, identificada como Maria Pinto, residentes na Rua da Cidade de Bolama, lote 393, 6.º, esquerdo, nos Olivais, em Lisboa. Alegou que era comproprietário da fracção autónoma locada aos réus há mais de cinco anos e que tinha um filho maior que vivera como emigrante no Brasil durante 16 anos, tendo regressado a Portugal em meados de 1992 e passado a viver em casa dos pais. Com invocação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º do Regime do Arrendamento Urbano (RAU), formulou o pedido de denúncia do contrato de arrendamento, a fim de o filho em causa poder passar a residir no locado, tanto mais que este pretendia casar.

O réu marido não pôde ser citado na acção, distribuída ao 17.º Juízo Cível de Lisboa, por ter falecido antes da propositura da mesma (em 4 de Fevereiro de 1978). A viúva, com o nome de Amância Maria Coutinho de Aguiar de Oliveira Pinto, veio contestar a acção de despejo, suscitando desde logo a questão de inconstitucionalidade do artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do RAU, em virtude de a lei de autorização legislativa que habilitou o Governo a elaborar o Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro (diploma que aprovou o RAU), não ter previsto tal inovação, antes constando do artigo 2.º da Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, que o diploma autorizado devia obedecer, entre outras, à directriz de «preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário» [alínea c)]. Sofreria, assim, o artigo em causa do RAU de inconstitucionalidade orgânica, por violação da alínea h) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 168.º da Constituição. Na mesma contestação, a ré suscitou as questões de ilegitimidade do autor por preterição de litisconsórcio necessário e da sua própria ilegitimidade, em virtude de a acção não ter sido dirigida contra o seu segundo marido, Joaquim Maria Fernandes Marques. Defendeu-se ainda por impugnação.

Houve resposta à contestação, vindo depois a ser requerida a intervenção principal nos autos do segundo marido da ré, após o autor ter desistido da instância quanto ao falecido Arnaldo Filipe de Oliveira Pinto.

Veio a ser proferido despacho saneador e foram organizadas especificação e questionário (de fls 61 a fls 63 dos autos). Após a decisão de reclamações, a ré e o marido interpuseram recurso do despacho saneador, o qual foi admitido por despacho a fi. 89. Nas respectivas alegações desenvolveram a questão de constitucionalidade por eles suscitada na contestação (de fls. 111 a fls 126 dos autos).

Realizado o julgamento, veio a acção a ser julgada procedente e provada, tendo na sentença final o juiz da causa considerado que não procedia a questão de constitucionalidade suscitada. Inconformados, interpuseram recurso de apelação os réus, tendo continuado a sustentar nas suas alegações a procedência da questão de constitucionalidade deduzida antes, além de outras questões atinentes à defesa apresentada.

Através de acórdão proferido em 3 de Outubro de 1995, a Relação de Lisboa negou provimento aos recursos de agravo e de apelação interpostos pelos réus. Sobre a questão de constitucionalidade suscitada, pode ler-se nesse acórdão:

«Com efeito, diz-se ali [na intervenção do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações na discussão parlamentar da proposta de lei de autorização legislativa] que não é chegada a altura de mexer, de forma profunda, nos contratos e na legislação referente aos contratos de arrendamento passados, o que significa, sem sombra de dúvida, que o Governo podia alterar, de forma não profunda, os contratos de arrendamento passados. Por sua vez, a interpretação, mesmo literal, da alínea b) do citado artigo 2.º [da Lei n.º 42/90] levou-nos também a essa conclusão. Na verdade, a simplificação dos regimes relativos à formação, às vicissitudes e à cessação do respectivo contrato, de modo a facilitar o funcionamento desse instituto, demonstra que o Governo pode legislar sobre o regime de arrendamento urbano e rural desde que não liberalize as denúncias desses contratos. Foi isso mesmo que se quis evitar com a expressão preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário. Assim, continuou o senhorio impossibilitado de rescindir o contrato de arrendamento a seu bel-prazer, ficando, pois, garantido ao inquilino que o seu contrato de arrendamento se manteria em vigor e só poderia ser extinto por qualquer das causas previstas na lei - RAU.

Diga-se ainda que quer a lei que autorizou o Governo a legislar, quer a que este publicou no exercício dessa autorização, não estabelece qualquer distinção entre arrendamentos pretéritos e arrendamentos actuais, como pretendem os agravantes, nem se compreendia que o fizesse. Com efeito, a inquilinos com direitos adquiridos, tinham de lhes ser respeitados, dado o disposto no artigo 12.º do Código Civil. Foi isto que aconteceu com o disposto na alínea 6) do artigo 107.º do RAU, em que se proíbe ao senhorio de denunciar o contrato se o arrendatário se mantiver no local arrendado há mais de 30 anos nessa qualidade.

O prazo anterior era de 20 anos e se o inquilino, à data da entrada em vigor do PAU, se mantinha no local arrendado há mais de 20 anos já havia adquirido o direito a manter-se no arrendado e, consequen-temente, o referido na alínea b) do artigo 107.º já não lhe era aplicável.

Essa a razão pela qual dissemos que o decreto-lei do RAU não faz qualquer referência a contratos passados ou actuais, mas apenas a contratos.

Verifica-se, assim, que a directriz que impunha a preservação de regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário é com-patível com a alteração do regime jurídico de cessação do contrato de arrendamento e, consequentemente, temos de concluir que não há a invocada inconstitucionalidade.» (De fls. 266 v.º a fls. 267 v.º)

Inconformados com este acórdão, vieram os réus recorrentes dele interpor recurso de constitucionalidade, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, indicando como objecto do recurso a questão de (in)constitucionalidade do artigo 69.º, n.º 1, alínea a), segunda parte, do RAU, por o diploma autorizado ter excedido «a directriz contida na alínea c) do artigo 2.º da Lei n.º 42/90», não se contendo «no sentido e extensão' da autorização legislativa» (a fls. 272 dos autos).

O recurso foi admitido por despacho a fi. 275, com efeito devolutivo.

2- Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.

Nas suas alegações, os recorrentes apresentaram as seguintes conclusões:

a) A presente acção tem como fundamento a necessidade do prédio para habitação de um descendente em 1.» grau do autor, com referência ao artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do RAU, aprovado pelo Decreto-Lei n.º» 321-B/90, de 15 de Outubro;

b) A O contrato de arrendamento para habitação cuja denúncia é pedida nesta acção é de 27 de Outubro de 1975, sendo portanto muito anterior à publicação do RAU, em 1990;

c) O Decreto-Lei n.º 321-B/90 e o RAU por ele aprovado foram publicados ao abrigo da autorização legislativa constante da Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, cujo artigo 2.º, alínea e), determinava como limite «a preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário»;

d) O artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do RAU veio facultar ao senhorio o direito de denunciar o contrato de arrendamento para habitação por necessidade da casa para habitação dos seus descendentes em 1.º grau, direito antes inexistente;

e) Quer a vontade expressa na Assembleia da República pelo Governo legislador quer o sentido e extensão definidos na autorização legislativa contida na Lei n,º 42/90 mostram que o RAU não é aplicável aos arrendamentos pretéritos para habitação sempre que não preserve as regras socialmente úteis e ocasione uma redução da protecção ou tutela legal do arrendatário;

1) O artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do RAU, aprovado pelo Decre-to-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, é, assim, inconsti-tucional quando aplicado a arrendamentos habitacionais de pretérito, como aconteceu, porque excede os limites da auto-rização legislativa contida na Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, e colide com o artigo 168.º, n.ºs 1, alínea h), e 2, da Cons-tituição da República;

g) Em consequência, deve ser dado provimento ao recurso, com todos os efeitos legais.

O recorrido, por seu turno, apresentou alegações em que sustentou que devia ser mantido o efeito atribuído ao recurso pelo Tribunal da Relação e que não estava afectada de inconstitucionalidade a norma impugnada pelos recorrentes. Segundo o entendimento por ele perfilhado, o direito à habitação reconhecido pela Constituição «não é susceptível de conferir, por si mesmo, ao arrendatário um direito, jurisdicionalmente exercitável, de impedir que o senhorio denuncie o contrato quando necessitar do prédio para a sua habitação» (conclusão 26.º), sendo um direito «sob a reserva do possível», que o legislador pode alterar no tempo, visando as normas sobre a denúncia do contrato de arrendamento para a habitação «resolver um conflito entre o direito à habitação do inquilino e o direito de habitação do senhorio» (conclusão 31.). Através da Lei n.º 42/90, o legislador governamental «ficou credenciado para eliminar as regras que, embora visando a defesa ao arrendatário, se revelassem socialmente imprestáveis» (conclusão 33.), sendo a até aí existente «impossibilidade de o senhorio denunciar o contrato por necessidade de habitação de seu descendente em 1.º grau ... . uma regra socialmente imprestável, tendo o legislador ficado credenciado para a modificar» (conclusão 34.), não obstante manter «os principais traços e sentido do regime vinculistico do Contrato de arrendamento, nomeadamente a tipicidade das causas de extinção do contrato e a necessidade de, em certos casos, a cessação da relação locatícia ter lugar obrigatoriamente em acção judicial» (conclusão 35.). Tratando-se de uma norma de aplicação retrospectiva, não se poria a questão da «violação do princípio da confiança» (conclusão 39.º). Tendo já o revogado artigo 1098.º, n.º 2, do Código Civil consagrado o direito de denúncia do senhorio, tomando «em consideração as necessidades de habitação da família do senhorio» (conclusão 43.), há-de concluir-se que «o alargamento da faculdade de disposição do senhorio relativamente ao imóvel de que é proprietário, induzida pela norma em causa, foi concretizado através de um critério objectivo e extremamente res-tritivo» (conclusão 44.).

3. Através do Acórdão n.º 877/96, proferido em 9 de Julho de 1996 (de fls 354 a fls 358 dos autos), foi decidido alterar o efeito dó recurso de constitucionalidade, fixando-se o efeito suspensivo. Este acórdão transitou em julgado.

4. Foram corridos os vistos legais.

Por não haver razões que a tal obstem, impõe-se conhecer do objecto do recurso.

II - 5 - Constitui objecto do recurso a questão da constitucionalidade do artigo 69.º n.º 1, alínea a), segunda parte, do RAU, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, invocando os recorrentes que essa norma é inconstitucional organicamente, em virtude de, quanto à mesma, o Governo ter, ao editá-la, excedido »a directriz contida na alínea c) do artigo 2.º da Lei n.º 42/90 [de 10 de Agosto], não se contendo no 'sentido e extensão' da autorização legislativa» (a fls. 272 dos autos).

Os recorrentes não impugnaram a conformidade substantiva da inovação relativamente à Constituição, limitando-se a pôr em causa a possibilidade de o Governo editar essa norma como aplicável aos Contratos celebrados no domínio de leis anteriores, atento o disposto no artigo 168., n.º 1, alínea h), da Constituição (versão de 1989), uma vez que a lei de autorização legislativa era omissa quanto à inovação. Nessa medida, discordaram do ponto de vista adoptado sobre a questão pelas instâncias, idêntico ao propugnado pelo autor ora recorrido.

Embora o Tribunal Constitucional não esteja vinculado aos fun-damentos de inconstitucionalidade quanto a certa norma jurídica invo-cada pelo recorrente (cf. artigo 79.º-C da Lei do Tribunal Constitucional), no presente processo limitar-se-á o mesmo a analisar a questão de constitucionalidade com fundamento na violação da alínea a) do n.º 1 do artigo 168.» da Constituição, atendendo a que tem, de um modo reiterado, sido julgada conforme à Constituição a faculdade de o senhorio denunciar o contrato de arrendamento para habitação, verificados os pressupostos legais (Acórdãos n.º' 131/92 e 174/92, publicados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., pp. 505 e segs. e 647 e segs., e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 417, p. 196, respectivamente; sobre esta jurisprudência, v. Ana Paula Ucha, «Direitos sociais», in Estudos sobre a Jurisprudência do Tribunal Constitucional, obra colectiva, Lisboa, 1993, pp. 238 e 239).

III - 6 - Dispõe o artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do RAU (na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 278/93, de 10 de Agosto, a qual não difere substancialmente da vigente à data da propositura da acção de despejo):

«1 - Sem prejuízo dos casos previstos no artigo 89.º-A, o senhorio pode denunciar o contrato para o termo do prazo ou a sua renovação nos casos seguintes:

a) Quando necessite do prédio para sua habitação, ou dos seus descendentes em 1.º grau, ou para nele Construir a sua residência.»

Por seu turno, a Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, dispõe, nos seus artigos 1.º e 2.», na parte relevante quanto a este último preceito:

«Artigo 1.º

É concedida ao Governo autorização para alterar o regime jurídico do arrendamento urbano.

Artigo 2.»

As alterações a introduzir ao abrigo da presente autorização legis-lativa devem obedecer às directrizes seguintes:

a) Codificação dos diplomas existentes no domínio do arrendamento urbano, por forma a colmatar lacunas, remover con-tradições e solucionar dúvidas de entendimento ou de aplicação resultantes da sua multiplicidade;

b) Simplificação dos regimes relativos à formação, as vicissitudes e à cessação do respectivo Contrato, de modo a facilitar o funcionamento desse instituto;

c) Preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário ...

7 - Comentando o artigo 69.º do RAU, logo em 1990 António Menezes Cordeiro e Francisco Castra Fraga afirmaram que esse preceito correspondia ao artigo 1096.º do Código Civil, «com uma ino-vação, de grande significado: o senhorio pode não só denunciar o Contrato de arrendamento quando ele próprio necessite da prédio, mas também quando os seus descendentes em 1.º grau dele necessitem». Na opinião destes comentadores, tal inovação, era «inteiramente de aplaudir: na verdade, entre o interesse do inquilino em manter a utilização do locado, e o do senhorio em conseguir habitação para os seus filhos, é de justiça que a lei dê maior protecção a este último quando o senhorio seja proprietário, comproprietária ou usu-frutuário do prédio (cf. o artigo 71.º (Novo Regime do Arrendamento Urbano Anotado, Coimbra, 1990, p. 115).

É, assim, indiscutível que se trata de uma inovação significativa relativamente ao direito anterior (Código Civil de 1966, diploma que reproduzia a solução da Lei n.º 2030, de 22 de Junho de 1948).

8 - Importa, igualmente, pôr em relevo que a discussão sobre os titulares e beneficiários do direito de denúncia do arrendamento é clássica na história do direito privado português.

O livro IV, título XXIV, das Ordenações Filipinas admitia como causa de despejo imediato a situação em que «o senhor da casa, por algum caso que de novo lhe sobreveio, a há mister para morar nela, ou para algum seu filho, irmão ou irmã, porque nestes casos poderão lançar o alugador fora durante o tempo de aluguer, pois lhe era tão necessário, pelo caso que de novo lhe sobreveio, de que não tinha razão de cuidar ao tempo que a alugou» (transcrito em M. Januário Costa Gomes, Arrendamentos para Habitação, 2.ª ed., Coimbra, 1996, p. 304).

A partir da legislação vinculística surgida durante e após a 1.ª Guerra Mundial restringiu-se fortemente a possibilidade de despejo dos pré-dios arrendados para habitação.

Durante a preparação da Lei n.º 2030, a projecto de lei do deputado Sã Carneiro previa como fundamento de despejo a necessidade de a senhorio necessitar da casa para sua habitação ou para a dos seus ascendentes au descendentes, solução que chegou a ser aceite no parecer da Câmara Corporativa sobre a referida proposta. A medida inovatória, porém, veio a ser abandonada, dadas as Críticas surgidas, nomeadamente do advogado e parlamentar Tito Arantes (veja-se a noticia referida por M. Januário Costa Gomes, ob. cit., p. 305). A solução que passou a constar da alínea b) do artigo 69.» da Lei n.º 2030 transitou para o Código Civil de 1966, tendo, pois, vigorado durante mais de 50 anos qua tale e, na prática, mais de 70 anos (cf. Jorge H. C. Pinto Furtado, Manual do Arrendamento Urbano, Coimbra, 1996, pp. 173 e segs., M. Januário Costa Gomes, ob. cit., pp. 304-306).

9 - O cerne da questão de constitucionalidade que foi submetida ao Tribunal Constitucional consiste em saber se o legislador governamental dispunha de habilitação parlamentar para editar tal solução, alargando aos descendentes da senhorio o elenco dos necessitados do locado para aí instalarem a respectiva residência, em termos de o senhorio poder denunciar judicialmente o contrato de arrendamento para proceder à instalação dos seus descendentes no imóvel ou fracção em causa.

10 - Desde a revisão constitucional de 1982 entra na Competência reservada da Assembleia da República (reserva relativa) o «regime geral do arrendamento rural e urbano [artigo 168.», n.º 1, alínea h), da Constituição; actualmente, e após a 4.ª revisão constitucional de 1997, regula a matéria o artigo 165.», n.º 1, alínea h)].

Interpretando esta norma, indicam Games Canotilho e Vital Moreira que esta reserva não abrange «eventuais regimes especiais [que] sejam definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias das Regiões Autónomas), nos pontos indicados pela própria lei, com respeito pelos princípios fundamentais do regime geral ...

Dentre estes princípios Conta-se seguramente o regime de celebração do Contrato e da sua cessação, bem como os direitos e deveres das partes (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional 77/88) e ainda a fixação da montante da renda e respectivos critérios (cf. Acórdão da Tribunal Constitucional n.º 245/89). Em qualquer caso, trata-se, entre outras coisas, de dar execução às directivas Constitucionais do artigo 65.», n.º 3 (arrendamento urbano), e da artigo 99.º, n.º 1 (arrendamento rural)» (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, pp. 673-674).

No referido Acórdão n.º 77/88 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional 11.º vai., pp. 361 e segs.), teve ocasião o Tribunal Constitucional de precisar o que entrava na Competência reservada do órgão parlamentar em matéria de regime geral de arrendamento rural e urbano nos seguintes termos:

«Refere-se ele [o dispositivo da alínea á) do n.º 1 da artigo 168.» da Constituição] ao 'regime geral do arrendamento rural e urbana' - numa fórmula que encontra paralelo na das alíneas d) e e) do mesmo artigo (ambas tratando igualmente de regime geral), e é diferente da das alíneas f), g) ou h), por exemplo, as quais incluem na reserva apenas as 'bases' dos correspondentes regimes. Ora, logo este ponto de partida textual mostra que a reserva em causa não se limita à definição dos 'princípios', 'directivas' ou standards fun-damentais em matéria de arrendamento (é dizer, das 'bases' respec-tivas), mas desce ao nível das próprias 'normas' integradoras do regime desse contrato e modeladoras do seu perfil. Circunscrito o âmbito da reserva pela noção de 'arrendamento rural e urbano', nela se inclui-rão, pois, as regras relativas à celebração de tais contratos e às suas condições de validade, definidoras (imperativa ou supletivamente) das relações (direitos e deveres) dos contraentes durante a sua vigência, e definidoras, bem assim, das condições e causas da sua extin-ção - pois tudo isso é 'regime jurídico' dessa figura negocial. Por outras palavras e em suma: cabe reservadamente ao legislador par-lamentar definiras pressupostos, as condições e os limites do exercício da autonomia privada no âmbito contratual em causa.» (Vol. Cit., p. 367.)

11 - A Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto, foi sujeita a fiscalização de constitucionalidade, no plano abstracto, pelo Tribunal Cons-titucional. Nessa ocasião, o Tribunal Constitucional não considerou que as alíneas do artigo 2.º da lei questionadas pelos deputados requerentes do pedido de fiscalização violassem o n.º 2 do artigo 168.º da Constituição.

Relativamente à alínea c) desse artigo 2.º - norma invocada na acórdão recorrido como habilitando o legislador a consagrar a referida inovação, tal como preconizou o ora recorrido -, afirmou o Tribunal Constitucional, embora por maioria, que dela resultava um sentida suficiente para a autorização conferida ao legislador governamental: Pois bem: dizer que O Governo, no decreto-lei que vier a editar para codificar a legislação existente, há-de preservar as 'regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatário' é definir, com suficiente clareza, o sentido da autorização legislativa e a respectiva extensão.

De facto, a autorização comporta o entendimento de que o Governo ficou credenciado para eliminar as regras que, visando embora a defesa do arrendatário, no entanto, se revelavam socialmente imprestáveis, designadamente porque subvertiam princípios basilares do ordena-mento jurídico ou tratavam desigualmente os contraentes sem que para tanto houvesse fundamento material.» (Acórdão n.º 311/93, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 24.º vol., p. 222.)

Neste acórdão o Tribunal Constitucional Ocupou-se da validade ou invalidade constitucional dessa norma da lei autorizadora, pro-curando saber se dela ressaltava um sentido e extensão da autorização conformes às exigências do n.º 2 do artigo 168.º da Constituição. Embora nessa perspectiva, o Tribunal Constitucional referiu, a título de exemplo, algumas das soluções do RAU, entretanto publicado, que teve como desenvolvimentos da directriz conferida pelo Parla-mento ao Governo: manutenção do arrendamento urbano como con-trato obrigatoriamente renovável (artigo 98.º do RAU), conservação da regra imperativa da fixação da renda em escudos, manutenção da regra de que as rendas só são actualizáveis nos termos previstas na lei e da regra da transmissão do arrendamento para o cônjuge do arrendatário em caso de divórcio ou de separação judicial de pes-soas e bens. Do mesmo passo, o legislador governamental, habilitada par essa directriz, criara validamente um regime de transmissão do arrendamento em caso de morte do arrendatário e de um regime de atribuição do direito à celebração do novo arrendamento rela-tivamente a pessoas conviventes com o arrendatário ou a subarren-datário que não tivessem laços familiares estreitos, mantendo o direita de preferência do arrendatário em caso de alienação do imóvel locado, bem como a regra da tipicidade das causas de extinção da contrato e da necessidade de recurso obrigatório a acção judicial para fazer cessar, em Certos casos, a relação locatícia; e, ainda, a Conservação dos fortes condicionamentos ou impedimentos à possibilidade de denúncia do contrato pelo senhorio.

Na mesma decisão, a par das soluções de conservação, indicou o Tribunal certas soluções eliminatórias que teve por baseadas nessa directriz: legitimidade da inovação da nulidade do contrato por falta de forma, restrita ao arrendatário; eliminação da possibilidade de diferimento judicial da desocupação do locado em caso da inércia do réu.

Mas a Acórdão n.º 311/93 recordou igualmente que, não obstante a reserva parlamentar constante da alínea h) do n.º 1 do artigo 108.» da Constituição não ser «esgotante e absoluta», o Acórdão n.º 77/88 havia enunciado a regra de que a mesma reserva devia ser entendida:

.[... .] como respeitante unicamente aos aspectos significativos, ou seja, verdadeiramente substantivos do regime legal do Contrato, mas permitindo a intervenção do Governo na regulamentação do que seja puramente adjectiva ou processual.

Como quer que seja, à Assembleia da República estará sempre reservada a definição das regras materiais aplicáveis à generalidade

dos contratos de arrendamento rural e urbano, e tenham estes últimos coma finalidade a habitação ou quaisquer outros fins ... .]»

 

12 - Nas exemplos de inovação através de eliminação da regra anterior que o Acórdão n.º 311/93 trouxe a colação figuram aspectos apenas de ordem adjectiva ou processual legitimidade para arguição da nulidade do Contrato por falta de forma; supressão do diferimento judicial da desocupação do locado em caso de inércia do réu).

Poder-se-á, então, sustentar que a nova possibilidade de denúncia do Contrato para o termo da sua vigência decorrente da ampliação do elenco das pessoas que necessitam do andar locado para habitação - aspecto indiscutivelmente substantivo da regulamentação, tanto

mais que não é modificada a legitimidade processual do senhorio para requerer a denúncia judicial do contrato - se poderá reconduzir à directriz da «preservação das regras socialmente úteis que tutelam a posição da arrendatário»?

Januário Costa Gomes põe em causa tal possibilidade interpretativa nos seguintes termos:

«Aparentemente, a previsão de denúncia com fundamento em necessidade do prédio para habitação dos descendentes em 1.» grau, não terá estado, desde o início, na ideia do legislador. Na verdade, essa previsão não constava do texto do projecto (que terá 'circulado' pelas ministérios mas não, e estranhamente, pela 'comunidade jurí-dica', mas o mais sintomático e o facto - gerador de fortes suspeitas de inconstitucionalidade orgânica da medida inovadora - de a minu-ciosa Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto (que deu ao Governo autorização legislativa para aquele que viria a ser o PAU), não elencar, nas 13 alí-neas do seu artigo 2.º, a inovação ora em causa, não parecendo também que a mesma tenha a cobertura das directrizes 'genéricas' do mesmo preceito, como sejam as constantes das alínea a), b), c) e g).

As suspeitas de inconstitucionalidade orgânica não ficam ultrapas-sadas com a Acórdão do Tribunal Constitucional de 28 de Abril de 1993 (Diário da República, 2.> série, de 22 de Julho de 1993, e Boletim do Ministério da Justiça, n.º 426, p. 93) que decidiu não declarar a inconstitucionalidade das alíneas a), b), c), e), g), h), ~) em) do artigo 2.'> da Lei n.º 42/90, de 10 de Agostn.º [ob. cit., p. 306; a referência à alínea g) do artigo 2.» da Lei n.º 42/90 compreende-se na medida em que aí se Consagra a directriz de estabelecimento da tramitação processual adequada à realização dos objectivos fixados na lei substantiva».]

No mesmo sentida da inconstitucionalidade se pronunciou igual-mente António Sequeira Ribeiro, Sobre a Denúncia no Contrato de Arrendamento Urbano para Habitação, Lisboa, 1996, pp. 82-84.

 

13 - Entende o Tribunal Constitucional que a inovação constante da segunda parte da alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º do RAU não está coberta pela autorização legislativa, devendo entender-se que a mesma é inconstitucional por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (versão de 1989).

A cessação da contrato do arrendamento para habitação perma-nente - Contrato obrigatoriamente renovável quando não seja esti-pulado um prazo, nos termos admitidos apenas pela Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, e mantidos pelo PAU - através de denúncia do senhoria, acta unilateral que prescinde de qualquer acorda por parte do inquilino, é matéria que há-de necessariamente Constar de uma regra de natureza substantiva relativa às «'condições e causas da sua extinção», matéria integradora, portanto, do '«regime jurídico» dessa figura negocial. Ora, cama se afirmou no citado Acórdão n.º 77/88, «cabe reservadamente ao legislador parlamentar definir os pressupostos, as condições e os limites do exercício da autonomia privada na âmbito contratual em causa» (cf. supra, n.º 10).

A directriz parlamentar invocada no acórdão recorrido e nas ale-gações da senhoria recorrida tem a sentido de habilitar o legislador governamental a manter ou preservar as regras socialmente úteis que tutelam a posição do arrendatária e que constavam da legislação vin-culística anteriormente em vigor, podendo eliminar as que se reve-larem «socialmente imprestáveis», nomeadamente no plano pura-mente adjectiva ou processual.

Não pode, porém, tal directriz, formulada nas termos amplos e alga vagos em que está, habilitar o legislador governamental a intro-duzir uma inovação que, na elaboração da Lei n.º 2030, suscitara vivo debate na Assembleia Nacional do regime política deposto em 25 de Abril de 1974. De facto, e como tem sida repetidamente afirmado na jurisprudência da Tribunal Constitucional, com a apoia da doutrina constitucional nacional, a lei de autorização legislativa há-de conter a orientação que deverá presidir à elaboração da legislação respectiva: «se este sentido não há-de corresponder a uma enumeração minuciosa de todas as aspectos a regulamentar, sob pena de Conter em si próprio a texto legislativa em questão não poderá, todavia, deixar de Conter de forma clara uma enumeração que possa servir de parâmetro e medida dós actos delegados». (Acórdão n.º 411/96, in Diário da República, 2.ª série, n.º 163, de 16 de Julho de 1996, reproduzindo afir-mações reiteradas na jurisprudência da Tribunal Constitucional).

A solução de conferir ao senhorio a possibilidade de denunciar a arrendamento, não só para ele ocupar o arrendado, dadas as neces-sidades próprias e da sua família (possibilidade reconhecida pelo artigo 1098.» da Código Civil) mas ainda para um seu descendente em 1.» grau ocupar o arrendada» dadas as necessidades de habitação deste último, introduz uma significativa inovação que excede a quadra lógica da «preservação/eliminação» de regras socialmente úteis da posição vinculistica do arrendatária. Com outra entendimento, dei-xaria de se reservar à Assembleia da República a definição das pres-supostos, condição e limites do exercício da autonomia privada na domínio do Contrato de arrendamento, nomeadamente no que toca ao regime da cessação do contrata de arrendamento (cf., na mesma sentido, os recentes Acórdãos n.ºs 1019/86 e 1080/96, também em matéria de arrendamento urbano, in Diário da República, 2.ª série, n.º 289, de 14 de Dezembro de 1996, e 298, de 26 do mesma mês e ano, respectivamente).

Contra este entendimento se pronuncia Jorge Aragão Seia na 3.ª edição, revista e actualizada, da sua abra Arrendamento Urbano -Anotado e Comentado, Coimbra, 1997, pp. 69-70. Este autor considera que a «preocupação da legislador com os familiares mais próximos do senhorio não era nova, tenda inspirado algumas normas do Código Civil» [nomeadamente, artigos 1098.º, n.º 2 e 1109.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3], facto que o leva a admitir que o legislador da Código Civil tivesse querido, «encobertamente», adquirir para este diploma a velha solução das Ordenações que inspirara a projecto Sá Carneiro atrás aludido. Invoca mesmo a existência de decisões de tribunais de 1.ª instância relativamente numerosas que permitiam que o elo de economia comum não subsistisse, após ter funcionado a denúncia do arrendamento pelo senhorio, tendo passado as familiares a viver com autonomia. Mas as razões que aduz não eliminam a carácter verdadeiramente inovador da solução, senda certa que, na domínio do Código Civil de 1966, não se encontram decisões publi-cadas que admitissem a possibilidade de se operar a denúncia, em momento inicial, para a exclusiva habitação de familiares da senhoria, sendo sintomático que o autor do anteprojecto do RAU, Menezes Cordeiro, qualifique de verdadeira inovação a solução em causa. Par Outro lado, e Contrariamente ao afirmado par este autor, a Acórdão n.º 311/93 do Tribunal Constitucional não se pronunciou sobre a diploma autorizado, mas sobre a diploma autorizador, não tenda ver-sada especificamente a solução agora discutida. E, assim, seguro que não existiam contradições ou lacunas que pudessem ser preenchidas pelo legislador governamental ao abriga da alínea a) do artigo 2.º da Lei n.º 42/90.

14 - Não dispondo o legislador governamental de autorização para ampliar o elenco das causas de cessação da contrato de arrendamento, o artigo 69.º, n.º 1, alínea a), na parte em que contempla as des-cendentes em 1.º grau do senhoria, é inconstitucional, par invadir o domínio da reserva parlamentar contido na artigo 168.º, n.º 1, alí-nea h), da Constituição (versão de 1989).

IV - 15 - Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional conceder provimento ao recurso, julgando inconsti-tucional a norma do artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, na parte em que refere os descendentes em 1.º grau do senhorio, por violação da alínea h) da n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (versão de 1989), devendo a acórdão recorrida ser refor-mulado em consonância com o julgamento sobre a questão de constitucionalidade.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 1998. -Armindo Ribeiro Mendes - Maria da Assunção Esteves - Maria Fernanda Palma - Alberto Tavares da Costa - Vítor Nunes de Almeida (vencida, conforme declaração de voto que junta) -José Manuel Cardoso da Costa (vencido, par haver prapendido, em última termo, a acompanhar o essencial da orientação propugnada na declaração de vota da Ex.m» Conselheiro Vítar Nunes de Almeida).

 

Declaração de voto. -

Dissenti da maioria que se formou e da deci-são pais entendo que a norma do artigo 69.º, n.º 1, alínea a), do RAU) (Regime do Arrendamento Urbano), aprovado pela Decreto--Lei n.º 321-B/90, de 15 de Outubro, na parte em que refere as des-cendentes em 1.» grau da senhorio, não sofre de inconstitucionalidade orgânica por violação da alínea h) da n.º 1 do artigo 168.» da Cons-tituição da República Portuguesa.

A norma em causa estabelece que, sem prejuízo do artigo 89.º-A, o senhorio pode denunciar o contrata para o termo da prazo ou da sua renovação na caso de necessitar da prédio para habitação dos descendentes em 1.» grau.

Entendeu a maioria da Tribunal que esta norma não estava coberta pela autorização legislativa concedida ao Governa pela Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto.

Vejamos.

É indubitavelmente da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre o regime geral do arrendamento, salvo auto-rização ao Governo.

No caso, o Governo dispunha de tal autorização, constante da Lei n.º 42/90, de 10 de Agosto.

Nos termos desta autorização, as alterações legislativas a introduzir na regime em vigor deviam obedecer às seguintes directrizes:

«Artigo 2.»

a) Codificação dos diplomas existentes no domínio do arren-damento urbano, por forma a colmatar lacunas, remover contradições e solucionar dúvidas de entendimento ou de apli-cação resultantes da sua multiplicidade;

b)

c) Preservação das regras sacialmente úteis que tutelam a posi-ção da arrendatária;

d)

Artigo 3.»

As alterações facultadas pelas artigos antecedentes podem envolver modificações expressas ou tácitas da Código Civil, aprovado pelo decreto-lei n.º 47 344, de 25 de Novembro de 1966, da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro, e em geral de todas as fontes que complementam esses dois diplomas.»

Assim, de acorda com tais directrizes, a codificação autorizada des-tinava-se a «colmatar lacunas, a remover contradições e a solucionar dúvidas». Ora, uma das dúvidas existentes nesta matéria dizia respeito ao facto de a senhorio poder denunciar o arrendamento quando neces-sitasse do prédio para habitação das seus descendentes em linha recta.

Das contradições e dúvidas existentes na anterior regime dá conta Aragão Seia (in Arrendamento Urbano -Anotado e Comentado, pp. 390-391), referindo que «já na domínio do Código Civil se entendia que a necessidade da prédio para habitação do senhorio ou para nele Construir a sua residência englobava a das que viviam com ele em economia comum [...]»,dando ainda conta de que houve «deci-sões de tribunais, pelo menos de 1.ª instância, e não foram poucas, que permitiam que o elo da economia comum não subsistisse, passando os familiares a viver com autonomia».

Assim, a actual redacção do preceito veia acabar com tais dúvidas, eliminando contradições, clarificando e completando as textos legais.

Que o Governo estava autorizado para o fazer parece-me claro. Resulta desde logo da alínea a) do artigo 2.º da Lei n.º 42/90, uma vez que, cama se escreveu no Acórdão deste Tribunal n.º 311/93 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 24.º vol., p. 207), «as lacunas, as contradições e as dúvidas são, assim, as que a aplicação dos textos legais haviam pasta a descoberto. Tais lacunas, contradições e dúvidas deviam ser corrigidas em consonância com as ditames da ciência do direito (cf. preâmbulo citada) e aproveitando os ensinamentos da doutrina e da jurisprudência, naturalmente».

Depois, no sentido de que a norma em causa está coberta pela credencial da lei de autorização, pode também aduzir-se a alínea c) da artigo 2.» de tal lei. Com efeito, tal coma foi explicitado no Acórdão n.º 311/93, já citado, «a autorização comporta a entendimento de que a Governo ficou credenciado para eliminar as regras que, visando embora a defesa da arrendatário, na entanto se revelavam socialmente imprestáveis, designadamente parque subvertiam princípios basilares do ordenamento jurídico ou tratavam desigualmente os contraentes sem que para tanto houvesse fundamento material». Assim, tendo embora o legislador da RAU mantido a regra de condicionar fortemente ou mesmo de impedir a denúncia do Contrata pelo senhorio, resolveu, certamente para atenuar a desigualdade das contraentes uma vez que a balança pendia fortemente para a arrendatária -' flexibilizar tal norma, abrindo outra possibilidade de denúncia em favor das descendentes em linha recta das senhorias.

Tal modificação, com raízes em anteriores projectos legislativos (cf. Aragão Seia, ibid., p. 390) acaba por se confortar de modo que me parece definitiva com a norma do artigo 3.º da Lei n.º 42/90, uma vez que afinal se trata de uma modificação expressa da anterior norma do Código Civil, num sentido que já era, de certa modo, apon-tada pela jurisprudência.

Pelo exposto, não subscrevi o acórdão a que este voto vai apendiculado, pois entenda que a norma da RAU [artigo 69.º, n.º 1, alínea a)] que permite a denúncia da contrato de arrendamento quando necessite do prédio para habitação dos seus descendentes em 1.º grau não é organicamente inconstitucional. - Vítor Nunes de Almeida.

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